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稅收的制度效應——《大國稅改》評述
時間:2019-11-02       稿件來源:新供給經濟學論壇微信公眾號
     書籍簡介:《大國稅改》,賈康、梁季、劉薇和孫維著,中信出版社,2018年10月出版。該書對“頭號強國”美國現代化崛起稱雄過程中的百多年稅制改革歷程作出回顧,繼而分析美國減稅的影響,預測、展望其前景,再擴展至不同國家稅收特點的比較,勾畫財政所客觀受到的“三元悖論”制約,后展開討論中國如何應對美國減稅的基本要領和深化中國稅制改革的基本思路。
 
    《大國稅改》站在大國崛起的視角分析了美國進步時代以來120多年的制度改革、稅制演化的歷史過程,不僅看稅收制度的改革,而且分析了整個大國興衰的歷史規律,美國正是在這一百多年中從原來追趕的國家變成了世界第一的強國。作者梳理了哈定-柯立芝減稅(1920s)、肯尼迪減稅(1960s)、里根減稅(1981)、小布什減稅(2001-2003)、奧巴馬減稅(2010-2012)等幾次重要減稅改革的背景、措施、效應包括爭議,分析了特朗普減稅的背景和主要內容,并對其未來效應和影響進行了展望,而后,作者又以原創的財政“三元悖論”框架分析了美日德及中國的稅制及其目標與改革路徑的異同,提出了中國應對內外新形勢的新稅改思路。全書既有橫向的廣度、歷史的廣度,又有從中國財政體制改革到稅制改革、PPP機制創新的結構性深度,深化了對企業、個人稅制、資產稅制、社會保障稅制等理論基礎問題的思考,提醒啟發我們回歸稅收以及財政體系的初心,即根本目標是通過不斷改進的公共服務促進人們生活水平進一步改善和提高,促進國民經濟結構性長期健康、可持續發展,促進國際經濟格局的多目標均衡。
    《大國稅改》一書讓我們看到,美國稅收體系的建立和中國的稅收體系恰好是相反的過程,美國從沒有稅收的到逐漸增加和調整稅收,中國則是從兩千多年的封建農業社會的稅收體制轉型,從計劃經濟的財政體制轉型到社會主義市場經濟的財政體制,現在也仍處于轉型過程中,從國家包辦的大財政體制向政府與市場分工的引導型財政體制的轉變。兩個國家的財稅體制有各自的背景的目標,但又同時面對國際新形勢這一共同的歷史時期,因此,特朗普的減稅有其歷史原因,中國的稅改也面臨長期基礎的改革需求和短期沖擊的措施需要。
    《大國稅改》一書引發了我們諸多的思考,當前的改革和社會的反饋讓我們認識到,財稅體系的改革和措施的調整,既需要考慮滿足新時代人們對公共服務需要的財政支撐,也需要考慮與社會財稅支出相匹配的公共服務供給的內容與質量,只有供求匹配,老百姓和企業的獲得感也會體現,供求不匹配,就會出現財政赤字危機或稅負壓力危機。
    由此,引發了我對政府的供給責任和對稅制基本功能的思考。

    1. 政府的供給責任
    那么,政府的公共服務(廣義)供給究竟應當包含哪些內容呢?我認為主要包括制度供給、秩序保障和外部性轉化與補充三大功能。
    制度供給就是制定規則,即體現社會和國家的價值觀,表現為法律政策等制度形式:一是包括企業、政府等組織和個人的權利界定,如產權、消費者權益等經濟權利,也包括社會權利和政治權利等;二是社會秩序和經濟秩序的規則。
    制度執行需要秩序保障,既包括對社會安全等國內的秩序保障,也包括國防等對外的保障,還包括對經濟秩序的保障,如競爭的有效性以促進創新和效率提升,防止壟斷等不正當競爭和質量安全、欺詐等損害消費者權益危害的發生,并對市場難以自行及時恢復的危機進行收斂性調控。
    外部性是市場失靈的主要原因,需要政府進行彌補或進行轉化。首先是社會保障體系,包括醫療、養老、扶貧等不應以盈利為目的的人性關愛的服務內容;第二是收益外部性的補充,例如公共教育、基礎研究、基礎設施建設與運維等,有巨大的社會效益,但其投入難以立即以經濟回報方式回收;第三是成本外部性的內生轉化,如污染、資源耗費、生態破壞等外部性成本,應當以環保稅、資源稅等方式變成企業或行為主體的內生顯性成本,以促進向綠色發展的轉型。
    稅收等財政收入的收取應當以以上公共服務的提供為目標,采用按責任付費、按受益付費的原則,并以按能力付費為補充,建立以稅收為主的法制化財政收入體系。

    2.稅制改革的思考
    通過以上的思考,我們重新認識到稅收作為國家政府財政資金來源的意義,與貨幣等金融手段相互配合,可以提供經濟外部性調節、經濟結構調節、收入分配再調節和國家權益保障的功能作用,并且,與國內稅不同的是,關稅不但是國家財政收入來源之一,還可以調節國際貿易國際收支的平衡,影響國際產業鏈與價值鏈的分工布局,促進本國產業與消費的發展,還是國家主權和國內企業與個人權利的保障體現,可以參與WTO國際經濟規則的制定與維護,作為經濟壁壘工具,與技術壁壘(健康標準、環境標準、生態標準等)一起,構成本國利益國際話語權的重要手段。
    在促進我國稅制進一步現代化的改革進程中,應當以滿足人民新時代日益增長的美好生活中的公共服務需求、助力國家的經濟結構轉型、國際經濟格局的優化為三大根本目標,以效率性(促進國民經濟健康可持續發展)、負擔性(與經濟收入水平和公共服務需求匹配)、公平性(如受益者付費、責任承擔、能力承擔等)、成本性(方便計算、方便繳納與征收)四方面優化改進為具體原則,分階段及時推進。在此,我專門提出兩小點具體建議:
    一是環保稅的以質定價、從量計征的改革。以前,我們對于污染主要有兩個極端,一個是放任,一個是關?;蛘咭种菩枨?。應當尋找一條既能生產發展、滿足高水平生活需要,又能保護環境的綠色發展道路,那就是根據生產排放的污染物濃度制定單位稅價,應當覆蓋單位排放污染物造成的第三方損失、環境治理與修復成本、監測與監管成本和發現與查處幾率成本等幾方面成本的總和,并乘以排放總量,定期從量計征,取消原有的處罰上限,設定行政執法或監管成本的征收下限,排多少,征多少,這樣企業就會積極投資進行清潔技術改造和排放清潔化處理,關停不是目的,而且會帶來就業和稅收的建設,將污染粗放生產轉為清潔高效生產的行為改變才是目的,消費者既可以享受工業革命、科技革命帶來的文明進步成果,開好車、用好產品的美好生活需求不必抑制,供給側清潔高效的體現污染完整成本的環保稅改革才是建設性的積極路徑,以實現經濟增長和環境友好的真正統一。
    二是資源稅在國際貿易應用的改革。以稀土為例,我國一直廉價出口,如果簡單以關稅或出口配額等方式限制,顯然違法WTO的規則,而且白白承擔了采礦導致的環境污染、生態破壞、耕地占用的損失,如果將資源開采、運輸、加工等環節造成的污染(傷害與污染治理消除等修復)成本、耕地占用的機會成本(農民農業收入損失)、生態破壞的修復成本(如水土保持、植被與生態鏈恢復等)等各方面的成本作為資源稅的計征規則,就可以很好的解決此類國內與國際的矛盾沖突。
    大國稅制,覆蓋龐雜,改革任重道遠,但只要認清規律,從基礎性、重要性和緊迫性出發,循序漸進,不慢不急,改革就一定能夠成功,這是國家現代化治理體系的重要基礎。
 
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