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張宇燕:全球經濟治理體系的瓦解、重構和新創
時間:2019-11-03       稿件來源:IMI財經觀察微信公眾號
     學者簡介:張宇燕,中國社科院世界政治與經濟研究所研究員、所長,博士生導師。兼任中國世界經濟學會會長、新興經濟體研究會會長、外交部外交政策咨詢委員會委員、中國公共外交協會會員。長期從事國際政治經濟學,制度經濟學等領域研究,著有《經濟發展與制度選擇》《全球化與中國發展》《國際經濟政治學》《鍵盤上的經濟學》等。近期就全球經濟治理體系發表觀點。
 
    特朗普當政以后全球治理發生了深刻變化,總體上在筆者看來全球或區域經濟治理正在進入一個瓦解、重構和新創的過程。特朗普退出《巴黎氣候變化協定》和聯合國人權理事會等的“退群”行為,由于美國的阻撓WTO爭端解決機制危機四伏等,讓我們看到了很多全球治理架構開始瓦解的證據。然而在它們開始瓦解的同時,我們也看到很多關于未來全球治理架構的新設想在出現,比如,2018年9月美歐日三方的貿易部長發表聯合聲明,對WTO未來改革提出了比較完整的方案。換句話說,瓦解與重構至少看上去在并肩前行。
    在現實中,全球治理體系或區域治理體系的演變大致有三種可能形態:其一是連續,其二是間斷,其三是無中生有。1995年WTO替代關貿總協定,便是全球治理體系在連續中實現升級的典型事例。間斷的情況稍微復雜一點,既可能是壽終正寢,比如1991年解散的經濟互助委員會,也可能是原有體系經過一段時間的沉寂或邊緣化后浴火重生,比如1945年聯合國在名義上取代第一次世界大戰后建立但功能逐漸喪失的國際聯盟。至于“無中生有”,近期的例子是《巴黎氣候變化協定》,早一點的例子是《聯合國海洋法公約》。順帶說一句,其實所有的全球治理方案都有一個時間上的起點。
    關于怎么看特朗普政府的政策和國際體系瓦解進程,各種各樣的說法都有,筆者傾向于認為今天美國的所作所為,其根本意圖還不是要“退群”,而是以退為進,以破求立。特朗普政府想通過“退”的方式來實現國際秩序重建。有人說特朗普行為非理性,講特朗普政府的政策與美國利益相違背。這些評論在一定范圍內或一定意義上是有道理的。然而總體來看,筆者還是認為特朗普政府的政策是有很強的邏輯一致性的。從經濟學理上講,打貿易戰的后果一定是雙輸,至少中短期來看是沒有贏家的。從歷史上看,1978年我們開啟改革開放進程時,人均GDP不足200美元,40年后的2018年,中國人均GDP已近1萬美元。同期美國的人均GDP從1萬美元增長到近6萬美元。
    比較而言,中國取得的成就巨大,但美國的受益更大。不僅美國,其實幾乎所有發達國家都是這樣。美國等發達國家受益巨大的主要原因之一,就在于中國大規模地參與由發達國家主導的全球化進程,而支撐這一進程的基礎就是美國在第二次世界大戰后精心策劃并打造的國際體系。
    美國放棄使自身獲益頗大的國際體系的深層原因,在于中國這樣一個大國的崛起,已經開始威脅到美國的全球主導地位。在此筆者想特別強調一下國家規模在國際博弈中的主要意義。新加坡人均收入正在逼近美國,對此美國并不在意,因為新加坡規模太小。然而中國與新加坡在國際政治經濟學中的含義完全不同。在中國所有的小事乘上14億都是大事。
    大國間博弈的不僅是經濟利益,還有政治權力。政治和經濟一個根本性區別在于,經濟是大家尋求互利共贏,政治則是尋求基于綜合實力差距的權力。在后一層意義上,國際政治經濟中的競爭,本質是做強做大自身并打壓競爭對手。中國改革開放之初的GDP不到美國的10%,現在則是美國的近70%。美國精英層對中美兩國實力相對差距縮小感到不安甚至恐懼并訴諸經濟戰以應對,從某種意義上講也是自然而然,因為根據定義,經濟戰的基本要素之一就是為打壓對手不惜犧牲本國利益。
    2018年4月以來筆者多次去了美國,訪問了不少機構,見了不少人,印象深刻的是和美國右翼智庫人士的對話。好像各國的右翼人士都有這個特點,就是直言不諱。他們說與中國打貿易戰美國是受損,但只要中國的損失更大我們就贏了。他們對輸贏的理解還有更深一層的含義,那就是能否通過重新構造一個世界體系并利于美國來確保與中國的差距。所謂體系,實質無非是一組規則或制度安排。國際規則或國際制度的一個最重要的特質,在于它們的“非中性”,亦即同樣的制度對不同的國家意味影響不同。國家規模和綜合國力在全球治理中的決定性作用,其充分體現之處就在于制定于己有利的國際制度。
    國家規模和制度設定,是我們觀察和理解國際問題的兩個基本點。國家規模與綜合國力密切相連,而作為綜合國力物質層面的基礎,非科學技術莫屬,正所謂科學技術是第一生產力。中國快速成長故事背后的一個關鍵情節,是中國制造業在全球價值鏈上的高速提升。世界知識產權組織在2017年的報告中特別考察了中國在咖啡、太陽能和移動通信領域取得的進步,并得出結論:最近十幾年在無形資本價值提升方面,中國人開始了由中低端向高端的加速攀升。
    當今世界局勢變化的深層次原因歸結為一點,就在于中國快速進入高科技產業。有人說中美關系進入新冷戰,對此我有些不同看法。冷戰期間美國對蘇政策的基本特征是遏制,而遏制的本意在于隔離,即盡可能不與蘇聯及其盟國發生任何經貿和社會往來,最終讓蘇聯因效率低下而自生自滅。
    美國對華政策在冷戰期間及后來十幾年奉行的是接觸政策,其核心是將中國納入由美國主導的國際體系,并通過讓中國承擔責任來改變中國。接觸政策的一個重要結果是中美經貿聯系如此之緊密,以至于即使有一部分美國人希望與中國“脫鉤”并最終實施遏制政策,美國在未來5到10年也難以做到完全孤立中國且沒有太大必要這樣做。說它難是因為隔離至少需要世界主要經濟體和相當多的發展中國家采取集體行動,說它沒有必要是因為中國對美國等發達經濟體形成的威脅主要來自高科技趕超而非中低端競爭。
    正是基于這樣一種分析,特朗普政府對華政策的輪廓就逐漸變得清晰起來:它介于“接觸”和“遏制”之間的某一位置,既要繼續享受中國在全球價值鏈中低端提供的好處,又要規避或阻止中國在高端科技領域的趕超。為了簡潔而準確地描述這一政策,我們創造了一個中文詞“規鎖”,對應的英文詞是confine或confinement。
    “規鎖”的基本意思有兩個,一是用一套新的國際規則來規范或限定中國在高科技領域的行為,二是借此把中國在全球價值鏈的位勢予以鎖定,使中美在科技層級上維持一個恒定且盡可能大的差距。美國之所以動不動就援引國內法來對付其貿易伙伴,主要原因在于現有的WTO體制無法按照其意愿實現對中國的制約,這其中典型的例子就是美國貿易談判代表處2018年4月公布的“301報告”,所有焦點問題都和技術有關,諸如所謂的技術盜竊、強制技術轉移、知識產權保護等,而中美兩國貿易不平衡幾乎沒有被提及。
    美國以及歐洲和日本聯合發表聲明要改革WTO,其主要意圖之一也正在于此。美歐等國家堅持不承認中國是市場經濟國家并要求中國接受諸如增加政府補貼透明度等新規則,其主要意圖亦在于此。2018年10月美國、墨西哥、加拿大簽署的新版自貿協定中包含有“毒丸條款”,簡單地說就是為將來和非市場經濟國家簽訂自貿協定設限,其暗中針對的國家也還是中國。需要強調的一點是,美國等發達國家對中國的“規鎖”政策是否是一個穩定解,主要取決于雙方的博弈策略。從長期來看,由“規鎖”過渡到“遏制”的可能性不能完全排除。
    關于中國參與全球治理的目標,在一般意義上講無非是實現全球治理均衡,也就是世界各國對全球治理的貢獻和它們從全球治理這一公共產品中得到的好處在邊際上相等。換句話說就是全球治理中性的實現,亦即表現為國際規則或國際制度的全球治理得到了所有參與國的無條件的一致同意。當然達到這種狀態非常困難,其間不僅要花大力氣去克服“搭便車”現象,更重要的是抵御個別發達國家為求得不對稱好處而打造非中性國際制度的努力,尤其是當這種努力是損人利己的時候。
    具體到眼前,中國參與全球治理的現實目標主要是努力實現全球治理的“中性化改進”,也可以說是推動全球治理改革朝著更加開放包容的方向發展。中國面臨的約束條件一方面體現在與美國等發達國家的博弈過程中,另一方面也和國內改革開放進入深水區以及經濟發展進入轉型期有關。至于中國參與全球治理改革進程的路徑選擇,簡單地說有三個方向:一是在堅守核心國家利益的前提下最小化中美貿易糾紛造成的損失;二是繞到中美雙邊關系之外,通過積極參與以維護WTO等多邊機制的談判以及推動多邊或區域經貿合作的談判,最大化廣大參與國際分工和交換國的收益;三是繼續深化國內改革和擴大對外開放。這最后一點,習近平主席在2018年博鰲亞洲論壇所作的主旨演講中說得非常清楚。
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