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“第三屆中國社會保障理論與政策論壇”綜述
時間:2020-03-18       稿件來源:江西財經大學

  一、 中國社會保障學科發展現狀
  1883—1889年現代社會保障制度在德國誕生,中國現代社會保障制度則是伴隨1949年中華人民共和國成立而建立并逐漸發展起來的。新中國成立70年來,中國社會保障制度經歷了兩大發展階段,即1978年之前的傳統社會保障制度發展階段和1978年改革開放后40多年的新型社會保障制度發展階段。經過改革開放以來40多年的制度變革,中國社會保障已經在整體上實現了從與計劃經濟體制相適應的“國家—單位保障制”到與市場經濟體制相適應的“國家—社會保障制”的轉型,以養老保險、醫療保險、最低生活保障、住房保障等為骨架的新型社會保障體系基本成型(鄭功成,2019)。
  現代社會保障制度和相關理論源于國外,國內對于社會保障理論的研究起步較晚。社會保障在我國作為一個學科,則是伴隨著20世紀90年代我國正式確立社會主義市場經濟體制,社會保障進入了全面深化改革與制度建設時期而逐漸發展起來的。1978年開始的改革開放催生了中國社會保障制度變革和新型社會保障制度探索,但國內社會保障理論研究較薄弱。20世紀80年代,國內早期社會保障學者對社會保障理論進行了初步探索,90年代以后,社會保障研究進入快速發展時期。1993年黨的十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,將社會保障確定為市場經濟體系的五大支柱之一,并首次提出“建立多層次的社會保障體系”,以及“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔,實行社會統籌和個人賬戶相結合”等政策取向。1998年,國務院學位委員會、教育部正式將社會保障列為管理學門類公共管理一級學科下的獨立二級學科,社會保障作為一個獨立的新興學科從此誕生。
  1998年之后的20多年來,中國社會保障制度建設進入快車道,以社會救助、社會保險、社會福利、社會優撫等為主要內容、穩步成型的新型社會保障體系對于中國經濟發展、民生保障、社會和諧和政治穩定發揮了巨大的作用,社會保障日益成為國家治理之“重器”(林閩鋼,2017)。國際社會也對中國社會保障發展成就給予高度評價,2016年國際社會保障協會授予中國政府社會保障杰出貢獻獎。
  伴隨著社會保障制度變革和迅速發展,中國社會保障學科從無到有,在專業人才培養、理論研究與智庫建設、國際學術交流等方面取得了巨大進步,突出表現為三個方面:一是社會保障專業(包括勞動與社會保障本科專業、社會保障碩士和博士專業)在高等教育人才培養體系中的地位明顯提升;二是社會保障學科(二級學科)在公共管理一級學科(含行政管理、土地資源管理、教育經濟與管理、社會保障和公共政策等二級學科)中的地位明顯提升;三是社會保障學者和智庫在參與國家經濟社會發展重大政策制定、國際社會保障學術對話中的活躍度明顯提升。中國特色社會保障理論體系、學術體系、話語體系正在形成(鄭功成,2018)。
  20世紀90年代以來,伴隨中國社會保障體系建設的加快推進,社會保障事業發展對社會保障管理隊伍、經辦隊伍和政策研究隊伍的要求越來越迫切,這極大促進了社會對社會保障高等教育和專業人才培養的需求,社會保障學科由此獲得了快速發展。1998年,全國8所高校獲批設立勞動與社會保障專業并于1999年首批招生。目前全國招收勞動與社會保障專業本科生的高校已超過170所,年招生規模近萬人;獨立設置社會保障專業碩士點的高校達60多所,擁有社會保障專業博士點的高校有10多所,研究生年招生規模近千人。隨著社會保障專業各層次辦學規模的快速增長,社會保障的學科地位日益突顯,學科聲譽和社會影響也日益增強。
  社會保障學科的快速發展吸引了眾多領域(如經濟學、管理學、社會學、政治學、人口學、法學等專業領域)的專家學者加入社會保障理論與政策研究行列,眾多不同領域專家學者的加入,一方面促進了社會保障多學科交叉研究,拓展了社會保障的研究視野,另一方面使得社會保障作為一個獨立的學科,從一開始就具有交叉融合的特點,這也使得社會保障專業和學科在發展過程中一直存在專業屬性、學科邊界不甚清晰的難題。
  隨著社會保障理論研究的深入,國內專業的社會保障研究機構逐漸增多,這些研究機構既有政府部門設立的研究咨詢機構,也有高等院校和科研機構設立的各種實體性或非實體性的研究機構。前者如人力資源和社會保障部社會保障研究所(現為中國勞動和社會保障科學研究院),該研究機構成立于1994年2月,是當時國內唯一一家國家級社會保障專門研究機構(隸屬原勞動和社會保障部)。后者如中國人民大學中國社會保障研究中心、武漢大學社會保障研究中心、中國社會科學院世界社保研究中心、北京大學中國保險與社會保障研究中心、清華大學就業與社會保障研究中心、浙江大學勞動保障與公共政策研究中心(現為浙江大學民生保障與公共治理研究中心)、復旦大學就業與社會保障研究中心、西南財經大學老齡化與社會保障研究中心、中國社會科學院勞動與社會保障研究中心等。部分研究機構正在加快成長為國家和相關省市重要的智庫平臺。
  隨著專業研究隊伍的擴大,社會保障相關學術團體組織(包括各種專業學會、協會、研究會等)也得到發展。2015年2月成立的中國社會保障學會,是經國務院批準,民政部登記,由我國從事社會保障和相關領域(含社會救助、社會保險、社會福利、社會服務、優撫安置、慈善公益、職業福利及與之相關的商業保險等)的專家、學者及有關單位自愿結成的全國性、學術性、非營利性的專業學會組織。該學會下設社會救助分會、醫療保障專業委員會、養老金分會、世界社會保障研究分會等,現有個人正式會員912人,已成為全國社會保障領域專家學者的聯合體和學術共同體。學會搭建的全國社會保障學術大會、全國社會保障教學研討會、全國社會保障青年學者論壇、中國養老金高峰論壇、全國醫療保障高峰論壇等,已成為社會保障學界重要的學術交流平臺。其他學術團體如中國社會保險學會、中國醫療保險研究會、中國社會學會社會發展與社會保障專業委員會等,也是重要的社會保障學術交流平臺。由中國人民大學鄭功成教授、日本東京大學武川正吾教授、韓國中央大學金淵明教授等一批著名社會保障學者于2004年共同發起的“社會保障國際論壇”已在中國、日本、韓國成功舉辦了14屆,每屆論壇均吸引多個國家數以百計的社會保障專家學者參會,已經成為具有重要影響的社會保障國際學術盛會。在這個過程中,社會保障專業期刊也得到了發展,創刊于2017年的《社會保障評論》(中國社會保障學會、中國民政雜志社主辦,前身為2005年中國人民大學社會保障研究中心創辦的《社會保障研究》集刊)和創刊于2008年的《社會保障研究》(武漢大學主辦),是目前全國兩家進入CSSCI(中文社會科學引文索引)的社會保障期刊。
  隨著國內社會保障學科的發展壯大和理論研究能力的提升,社會保障學界服務于社會保障改革的能力不斷提升。由鄭功成教授主持,并經全國眾多專家學者共同完成的社會保障國家戰略研究成果《中國社會保障改革與發展戰略:理念、目標與行動方案》(人民出版社2008年出版)、《中國社會保障改革與發展戰略》(人民出版社2011年出版),歷時4年的研究,凝結了我國社會保障理論學術界的集體智慧,被譽為我國社會保障改革與體系建設的全景式理論藍圖,為2008年以后的社會保障重大改革與社會保險立法等提供了重要理論支撐,《中國社會保障改革與發展戰略:理念、目標與行動方案》也因此榮獲第六屆高等學??茖W研究優秀成果獎(人文社會科學)一等獎。
  近十年來,伴隨著社會保障改革從試點進入成熟、定型發展的新階段,眾多研究成果對社會保障發展起到了重要的推動作用,如中國人民大學鄭功成教授領銜的《中國社會保障發展報告》(中國社會保障學會年度報告)、中國社會科學院鄭秉文教授領銜的《中國養老金發展報告》和《中國養老金精算報告》、清華大學楊燕綏教授領銜的《中國老齡社會與養老保障發展報告》、武漢大學鄧大松教授領銜的《中國社會保障改革與發展報告》、中國社會科學院王延中研究員領銜的《中國社會保障發展報告》(社會保障年度綠皮書)、上海財經大學叢樹海教授領銜的《國際社會保障動態》(社會保障年度橙皮書)、中央財經大學褚福靈教授領銜的《中國社會保障發展指數報告》、中國社會科學院楊團研究員領銜的《中國慈善發展報告》、中國勞動和社會保障科學研究院莫榮研究員領銜的《國際人力資源社會保障報告》等,一大批研究成果被社會保障立法與改革方案吸收。在《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(2009年新醫改方案)制定、《中華人民共和國社會保險法》(2010年)制定、《社會救助暫行辦法》(2014年)制定、《中華人民共和國慈善法》(2016年)制定、《中華人民共和國老年人權益保障法》(2018年)修訂,以及國家和地方社會保障制度改革方案的背后,均有社會保障學界理論和政策研究成果的支撐,社會保障理論研究和學科發展日益走向繁榮。
  二、 中國社會保障學科發展展望
  黨的十九大報告明確提出“按照兜底線、織密網、建機制的要求,全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”,指明了新時代社會保障體系建設的總體要求,也為新時代社會保障學科發展指明了方向。
  黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度”,滿足人民日益增長的美好生活需要;提出要健全“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”等方面的基本公共服務制度體系,社會保障在民生保障制度和國家治理體系中的特殊重要地位日益突顯。在加快建設中國特色社會保障體系的大背景下,社會保障學科迎來了新一輪加快發展的良好機遇。在這個過程中,社會保障學科發展和理論研究應更加關注社會保障的高質量發展、多層次發展和法制化發展,更加關注社會保障體系的公平性和可持續性。
  (一)社會保障的高質量發展
  我國已經建立起覆蓋城鄉、全世界規模最大的社會保障體系,但社會保障發展的總體質量不高,黨的十九大報告指出的發展不平衡、不充分問題在社會保障體系同樣存在,社會保障制度正處于由高速發展轉向高質量發展的轉型期。在這種背景下,社會保障研究有必要瞄準高質量發展目標,在完善制度頂層設計、推進制度統一和定型、強化精算平衡、推進依法行政、完善社會保障法治、厘清政府責任邊界、優化供給側結構性改革等方面加強理論和政策研究,為新階段社會保障體系高質量發展提供決策依據。
  (二)社會保障的多層次發展
  我國社會保障制度面臨的一個突出問題是“多層次”的制度體系缺失,突顯多方面的不均衡:一是國家、單位、個人的責任不均衡,國家主辦的社會保障制度發展迅速,占絕對主導地位,企業補充保障制度發展不全面不充分,個人和家庭參與投資和購買的保障體系基本缺位。二是政府提供和市場參與的不均衡,社會保障大部分由政府提供,引入市場機制不充分。在這一背景下,相關研究應圍繞加快建立多層次、多支柱的社會保障體系,在合理界定基本保障與補充保障的關系和職責,最大程度發揮社會財富的再分配效應效用,引入市場機制(如發展商業養老保險、企業年金、個人儲蓄養老計劃)等方面加強理論和政策研究,為社會保障體系的多層次發展提供決策依據。
  (三)社會保障的公平發展
  黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出,增進人民福祉、促進人的全面發展是中國共產黨立黨為公、執政為民的本質要求。我國社會保障制度以公平正義共享為基石,以互助共濟為基本原則,致力于促進全民共享和增進全民福祉,公平和共享是社會保障制度發展的基本價值理念。制度公平既包括人群公平,也包括地區公平;既包括代內公平,也包括代際公平。目前,我國社會保障的地區分割和群體分割格局依然明顯,嚴重影響制度的公平性。如何破除社會保障城鄉分割、區域分割和身份群體分割的局面,促進制度公平,實現實質公平,是今后一段時期社會保障界需要著力研究的另一重要課題。
  (四)社會保障的法制化發展
  社會保障法制化建設在保障基本人權,提升社會保障治理水平方面有著重要意義。目前我國已初步構建了包括《中華人民共和國社會保險法》在內的具有中國特色的社會保障法律體系,但存在著立法滯后、立法層次低、結構二元、內容缺失等問題,亟需加強社會保障立法,填補立法空白,提升立法層次,使社會保障由行政管理轉向法制化管理,保證社會保障制度的有效運作。有鑒于此,今后一段時間關于社會保障法制建設的研究是學界的一項重要任務,有關研究應聚焦法制化過程中的深層次問題與矛盾。
  (五)社會保障的可持續發展
  我國仍然是世界上最大的發展中國家,而且正處于社會的轉型期,新舊社會矛盾相互交錯,失業、養老、醫療、貧困等社會經濟問題依然突出。改革開放以來,我國在較短時期內實現了社會保障制度的快速發展,但隨著老齡化的快速加深,近年來我國社會保險基金支出增幅明顯快于收入增幅,社會保障制度運行面臨的風險加大,社會保障服務體系發展滯后,如何在堅持精算平衡原則的基礎上,繼續深化養老保險制度、醫療保險和醫藥衛生體制、社會救助和社會福利制度改革,建立合理的社會保障投入分擔機制,加強社會保障精細化管理,以實現社會保障的可持續發展,也是社會保障理論和政策研究的迫切任務。
  三、 第三屆中國社會保障理論與政策論壇評述
  為推動社會保障學術研究與交流,經濟研究雜志社聯合安徽財經大學財政與公共管理學院、北京大學中國衛生經濟研究中心、東北財經大學公共管理學院、江西財經大學財稅與公共管理學院、內蒙古大學公共管理學院、上海財經大學公共經濟與管理學院、西南財經大學保險學院,于2017年共同發起“中國社會保障理論與政策論壇”。
  第三屆“中國社會保障理論與政策論壇”于2019年11月16日在南昌舉辦,由江西財經大學財稅與公共管理學院、社會保障研究中心承辦,論壇主題為“中國社會保障制度70年與多層次社會保障體系建設”。江西財經大學黨委副書記蔣金法主持開幕式,江西財經大學黨委書記王喬和經濟研究雜志社社長張永山分別致辭。江西財經大學財稅與公共管理學院院長李春根主持論壇主題報告環節,中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文教授、南京大學政府管理學院林閩鋼教授、復旦大學經濟學院封進教授分別報告了各自的最新研究成果。
  與會學者圍繞養老保障、養老服務、老年照料、醫療健康、社會保險費、貧困與社會救助等社會保障理論與政策問題進行了深入研討交流。
  (一)退休、養老保障與老年照料
  世界各國人均預期壽命普遍延長,受教育水平不斷提高,但各國都存在勞動者的實際退休年齡低于法定退休年齡,提前退休的現象。汪偉、王文鵬通過構建世代交疊(OLG)模型對上述現象進行解釋,考察了預期壽命變化對人力資本投資、退休行為、生育選擇等的影響,研究表明,當預期壽命提高時,人力資本投資能夠在生命周期中獲得更高的工資率回報,勞動者在少年期傾向于進行更多的人力資本投資,提高受教育年限;人力資本積累、有效工資率上升和利率下降引起的收入效應超過了替代效應,使得勞動者在老年期增加對閑暇的需求,有能力和意愿提早退休,減少終生有效勞動供給時間;放松生育控制政策也會促使勞動者提前退休,使得享受更多閑暇時間的意愿增強。
  景鵬、胡秋明在現收現付制下考察降低養老保險繳費率政策和國有資本劃轉政策對經濟增長率和養老金替代率的影響,探討國有資本劃轉能否破解降費率“不可能三角”,研究發現,降低養老保險繳費率在促進經濟增長的同時導致養老金替代率下降,國有資本劃轉在提高養老金替代率的同時會抑制經濟增長,意味著單項政策無法實現促進經濟增長、確保養老待遇水平不降和維持基金收支平衡三個目標,也反映了兩項政策之間存在互補關系;建立與養老保險繳費率下降相聯動的國有資本劃轉調整機制,并加大財政補貼力度,有助于更好地保障國有資本劃轉破解降費率“不可能三角”。
  汪偉、徐樂通過構建兩期世代交疊模型,分析老年人健康狀況變化對家庭照料行為的影響,研究發現,隨著老年人健康狀況的惡化,子女將提供更多的家庭照料服務,這種基于傳統“孝文化”所形成的聯系表現為“久病床前有孝子”,這一現象在高齡老年人和農村老年人群體中更為突出。
  (二)健康與醫療保障
  李亞青、羅耀基于廣東省三個代表地區的大規模醫療保險數據庫,對醫療保障體系的再分配效應進行研究,研究發現,醫療保障補償總體上是“濟貧”的,在扶持弱勢群體、促進收入正向再分配方面起到了重要作用,但還存在進一步改進的空間。張仲芳、劉星利用CGSS(2015)數據分析了基本醫療保險參保對民眾獲得感的影響,研究發現,參加基本醫療保險并沒有顯著提升民眾的整體獲得感,但是顯著提升了民眾的公共服務獲得感和政治獲得感。
  于新亮、上官熠文和程遠的研究試圖分析“因病致貧”的作用路徑,評估健康沖擊對不同層級人群收入水平的影響,結果表明,當個人上年度受到的健康沖擊達到災難性衛生支出標準時,個人本年度收入水平存在顯著向下跳躍趨勢;相對于中高收入人群,低收入人群在發生災難性衛生支出時,個人收入水平更易受到沖擊;醫療保險具有脫貧效應,具體表現為降低了低收入人群受到健康沖擊時收入下降的幅度。
  (三)貧困與社會救助
  穩定脫貧是脫貧攻堅后續階段的重要目標。有研究表明,貧窮會限制人們的心智和行為,我國的扶貧工作實踐也表明,脫貧減貧的內生動力本源于人們自身的智慧和能力。賈海彥采用CFPS(2014)數據,從心理與行為雙重視角考察貧困的內生機理,研究發現,提高個體的認知能力對減貧脫貧有積極的正向作用;認知能力對“管窺行為”有顯著的抑制作用;“管窺行為”在認知能力與貧困發生之間起到中介作用;“稀缺心態”在“管窺行為”和貧困發生之間存在復雜的調節作用,其研究結論豐富了貧困認知科學的本土化研究。郝二虎的研究分析了新農合對家庭貧困脆弱性的影響,研究發現新農合未能削減家庭貧困脆弱性。
  科學合理劃分社會救助事權與支出責任是社會救助體系良好運行的基礎。李春根、陳文美運用“巴羅法則”的自然效率原則和柯布-道格拉斯生產函數,構建了社會救助支出責任劃分模型,并將其運用到不同區域、不同層級,構建了縣區級社會救助支出責任劃分的基本模型;運用2006—2016年的數據,測算出全國和不同區域三級財政的社會救助支出責任,認為應合理劃分社會救助事權、合理調整其支出責任、完善地方政府財力支持保障、加強社會救助財政支出的監管力度。
  (四)社會保險費與征管
  劉輝、劉子蘭以2004—2007年云南省和浙江省各地級市的社保征繳體制漸進改革作為“準自然實驗”,研究發現,社保征繳體制的改革顯著地提高了企業的參保概率和繳費水平,社保征繳體制改革對企業社保合規程度的影響主要是通過改變社保征繳強度來實現的;社保征繳體制改革對非國有企業、小規模企業、勞動密集型企業和工資水平較低的企業的社保合規程度影響更為明顯,其研究結論為評估社會保險費征繳體制改革的政策效應提供了經驗證據。許紅梅、李春濤以2011年《社會保險法》的實施作為“準自然實驗”,構建雙重差分模型,考察社保費征管對企業避稅的影響,研究結果顯示,《社會保險法》的實施加強了社保費的征管力度,使勞動密集型企業的避稅程度顯著降低了19%;稅務部門代征社保費對企業避稅的抑制作用更顯著,稅務部門代征社保費的影響效果取決于其稅收努力程度。
  對于社會保險繳費對企業創新水平存在何種影響,既有研究得出了社保繳費“倒逼創新”或“擠壓創新”兩種相悖的結論。汪佩潔、蒙克和黃煒利用2008—2016年中國非金融上市企業數據,分析了社會保險繳費率與企業創新水平之間的關系,結果表明,社會保險繳費率總體上提高了我國企業全要素生產率(TFP)和專利發明數量,對深圳樣本的分析也證實了這一結論,但該效果存在區域、行業和工資水平異質性,東部地區、工業行業以及高工資水平的企業的“倒逼效應”更加明顯。
  (五)社會保障經濟效應
  寧光杰、范義航運用中國居民收入調查(CHIP)數據,對2008年實施的“事業單位工作人員養老保險試點改革”對居民收入和消費的影響效應進行評估,研究發現,養老保險“并軌制”改革顯著提高了改革區居民的收入,降低了居民家庭的消費。彭樹宏考察了失業保險對家庭股市參與的影響,研究結果表明,擁有失業保險能顯著提高家庭參與股市投資的可能性以及家庭股市投資占全部家庭金融資產的比例。于新亮、上官熠文和于文廣將員工異質性、企業資本-技能互補性和知識外溢性納入OLG模型,試圖求解企業養老保險繳費率理論上的最優解,并利用上市企業微觀數據,實證檢驗養老金繳費率與全要素生產率間的非線性關系,結果表明企業養老保險繳費率與全要素生產率的關系呈現“倒U”型。戴蕓、王永欽使用中國營養與健康調查(CHNS)數據,研究社會保險在創業者和非創業者之間的相對可得性如何影響個人的創業決策,研究發現廣泛平等的社會保險通過緩解創業的“信貸約束”和“風險分擔”機制,從而促進創業。
  此次論壇立足新時代、引領新思想、把握新矛盾、瞄準新目標、闡發新思路,與會專家學者回顧了新中國成立70年來社會保障制度的發展歷程,提出了完善城鄉統籌、多元支柱、多層次保障、權責明晰的社會保障體系的政策思路,加深了對推進新時代社會保障制度改革的緊迫性的認識和改革方向的共識。

 

 

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